คำพิพากษาศาลอุทธรณ์คดีชำนัญพิเศษที่ 2561/2565 การประปาส่วนภูมิภาค โจทก์
นายสมชัย บุญสม กับพวก จำเลย
พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๘, ๑๐
แม้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ มีหน้าที่ในการดำเนินการตรวจสอบหลักประกันซองหรือหนังสือค้ำประกันของผู้เสนอราคาว่าเป็นไปตามเงื่อนไขการประกวดราคาหรือไม่ก็ตาม แต่ในการประกวดราคาจ้างเหมา
มีขั้นตอนในการวางหลักประกัน ๒ ครั้ง ครั้งแรกก่อนการเข้าประกวดราคา เรียกว่าหลักประกันซอง
และครั้งหลังเมื่อชนะการประกวดราคาก่อนเข้าทำสัญญา เรียกว่าหลักประกันสัญญา วัตถุประสงค์
ของการที่หน่วยงานราชการให้ผู้เข้าร่วมประมูลยื่นหลักประกันซอง เพื่อเป็นหลักประกันของผู้ชนะราคาว่าจะยอมผูกพันตามการประมูลและการเสนอราคากับหน่วยงานราชการนับแต่วันเริ่มต้นเสนอราคาจนถึงวันสิ้นสุดการยืนราคา ดังนี้ แม้หลักประกันซองที่บริษัท จ. ทำมาไม่ถูกต้อง แต่เมื่อบริษัท จ.
ผู้เสนอราคาต่ำสุดเป็นผู้ชนะการประมูลยังต้องผูกพันที่จะต้องทำสัญญากับโจทก์ และในขั้นตอน
การทำสัญญาหากบริษัท จ. นำหลักประกันสัญญาที่ถูกต้องมาวาง โจทก์ก็ต้องผูกพันที่จะต้องทำสัญญาจ้างกับบริษัท จ. เมื่อข้อเท็จจริงได้ความว่า บริษัท จ. ใช้หลักประกันซองกับหลักประกันสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันซึ่งออกโดยบริษัท ท. คนละฉบับ ประกอบกับภายหลังที่โจทก์ตรวจสอบพบข้อบกพร่อง
ของหนังสือค้ำประกันที่บริษัท จ. นำมาเป็นหลักประกันสัญญา โจทก์แจ้งให้บริษัท จ. นำหลักประกันใหม่
มาเปลี่ยนแล้ว แต่บริษัท จ. ไม่ได้นำหลักประกันใหม่มาเปลี่ยนภายในระยะเวลาที่โจทก์กำหนด
โจทก์จึงประกาศยกเลิกการประกวดราคาเนื่องจากหลักประกันสัญญาไม่ถูกต้อง ดังนั้น การที่บริษัท จ. ไม่นำหลักประกันสัญญาที่ถูกต้องมาเปลี่ยนภายในระยะเวลาที่โจทก์กำหนด จึงไม่ใช่เป็นการยกเลิกสัญญาเพราะหลักประกันซองไม่ถูกต้อง ทั้งจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ในฐานะคณะกรรมการประกวดราคา
ไม่มีความเกี่ยวข้องในขั้นตอนการทำสัญญาจ้าง ความเสียหายที่โจทก์เรียกมาตามฟ้องจึงไม่เกี่ยวกับ
การตรวจหลักประกันซองของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ กับพวก เพราะเป็นคนละขั้นตอนกัน นอกจากนี้พฤติการณ์ที่โจทก์แจ้งให้บริษัท จ. นำหลักประกันใหม่มาเปลี่ยนนั้น ยังแสดงให้เห็นว่าโจทก์ได้ยอมรับเอาการดำเนินการประกวดราคาของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และไม่ถือเอาความบกพร่องของหลักประกันซองเป็นข้อสาระสำคัญแล้ว จึงไม่ใช่เหตุที่โจทก์จะอ้างเหตุความไม่ถูกต้องของหลักประกันซองเพื่อเรียกให้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ได้อีก จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ จึงไม่ต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้โจทก์
______________________________
โจทก์ฟ้องและแก้ไขคำฟ้อง ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ชำระเงินคนละ ๙,๕๖๘,๘๒๔.๕๗ บาท
พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินคนละ ๕,๔๗๐,๗๕๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ ให้การ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ขาดนัด
ระหว่างพิจารณาของศาลแรงงานกลาง จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ ยื่นคำร้องขอให้เรียกนายวิเศษ
ผู้ว่าการการประปาส่วนภูมิภาค เข้ามาเป็นจำเลยร่วม ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง
มาตรา ๕๗ (๓) (ก) ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒
มาตรา ๓๑ ศาลแรงงานกลางมีคำสั่งอนุญาต
จำเลยร่วมให้การและแก้ไขคำให้การ ขอให้ยกฟ้อง
ระหว่างพิจารณา โจทก์ยื่นคำร้องขอถอนฟ้องจำเลยที่ ๔ ศาลแรงงานกลางมีคำสั่งอนุญาต จำหน่ายคดีโจทก์สำหรับจำเลยที่ ๔ ออกจากสารบบความ
ศาลแรงงานกลาง พิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์คดีชำนัญพิเศษแผนกคดีแรงงานวินิจฉัยว่า ศาลแรงงานกลางรับฟังข้อเท็จจริงว่า
โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๒๒ ขณะเกิดเหตุคดีนี้ จำเลยที่ ๑ มีตำแหน่งเป็นผู้อำนวยการสำนักปฏิบัติการ ๔ จำเลยที่ ๒ มีตำแหน่งเป็นนักบริหารระดับ ๙ สำนักปฏิบัติการ ๔ จำเลยที่ ๓ เป็นผู้อำนวยการกองจัดหา จำเลยที่ ๔ เป็นหัวหน้างานจัดจ้าง กองจัดหา จำเลยทั้งสี่ได้รับแต่งตั้ง
ให้เป็นกรรมการประกวดราคาจ้างเหมาโครงการก่อสร้างปรับปรุงขยายการประปาโชคชัย อำเภอโชคชัย จังหวัดนครราชสีมา ด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ โดยจำเลยที่ ๑ เป็นประธานกรรมการ จำเลยที่ ๒
เป็นกรรมการ จำเลยที่ ๓ เป็นกรรมการและเลขานุการ จำเลยที่ ๔ เป็นผู้ช่วยเลขานุการ จำเลยร่วมมีตำแหน่งเป็นผู้ว่าการการประปาส่วนภูมิภาค เมื่อวันที่ ๑๘ มิถุนายน ๒๕๕๓ บริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด
เป็นผู้ชนะการประกวดราคา โดยบริษัทไฮโดรเท็ค จำกัด เป็นผู้เสนอราคาต่ำเป็นลำดับถัดลงมา โจทก์ตรวจสอบพบว่าบริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด นำหนังสือค้ำประกันการทำสัญญาของบริษัทที เอ็ม บี ลิสซิ่ง จำกัด ซึ่งไม่ได้เป็นบริษัทเงินทุนหรือสถาบันการเงินที่ได้รับอนุญาตจากธนาคารแห่งประเทศไทยมาเป็นหลักประกัน ไม่ถูกต้องตามเงื่อนไขในเอกสารประกวดราคา โจทก์แจ้งให้บริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด นำหลักประกันใหม่มาเปลี่ยนแล้ว แต่บริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด ไม่ได้นำหลักประกันใหม่มาเปลี่ยนภายในระยะเวลา
ที่กำหนด โจทก์โดยจำเลยร่วมจึงประกาศยกเลิกการประกวดราคาครั้งที่ ๑ และประกาศประกวดราคาครั้งที่ ๒ แล้ววินิจฉัยว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๕) ในการประกวดราคาจ้างเหมามีขั้นตอนในการวางหลักประกัน 2 ครั้ง ครั้งแรกก่อน
การเข้าประกวดราคา เรียกว่าหลักประกันซอง และครั้งหลังเมื่อชนะการประกวดราคาก่อนเข้าทำสัญญา เรียกว่าหลักประกันสัญญา แม้หลักประกันซองไม่ถูกต้อง แต่เมื่อบริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด
เป็นผู้ชนะการประกวดราคายังต้องผูกพันที่จะต้องทำสัญญากับโจทก์ และในขั้นตอนการทำสัญญา
หากบริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด นำหลักประกันสัญญาที่ถูกต้องมาวาง โจทก์ก็ต้องผูกพันที่จะต้อง
ทำสัญญากับบริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด เมื่อโจทก์ยกเลิกการประกวดราคาเนื่องจากหลักประกันสัญญาไม่ถูกต้อง และบริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด ไม่นำหลักประกันสัญญาที่ถูกต้องมาเปลี่ยน
ภายในระยะเวลาที่โจทก์กำหนด ไม่ใช่เป็นการยกเลิกสัญญาเพราะหลักประกันซองไม่ถูกต้อง ทั้งคณะกรรมการประกวดราคาไม่มีความเกี่ยวข้องในขั้นตอนการทำสัญญาจ้าง ความเสียหายส่วนต่างของค่าจ้างที่เพิ่มขึ้น
ของโจทก์จากการยกเลิกการประกวดราคาครั้งที่ ๑ ต้องดำเนินการประกาศประกวดการจัดจ้างใหม่ครั้งที่ ๒ และต้องทำสัญญาจ้างบริษัทไฮโดรเท็ค จำกัด ซึ่งเป็นผู้เสนอราคาต่ำสุดในการจัดจ้างครั้งที่ ๒ จึงไม่เกี่ยวกับ
การตรวจหลักประกันซองของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ กับพวก เพราะเป็นคนละขั้นตอนกัน จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓
จึงไม่ต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ คดีไม่จำต้องวินิจฉัยว่า จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จงใจ
หรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงในการปฏิบัติหน้าที่หรือไม่ ขณะเกิดเหตุจำเลยร่วมมีตำแหน่งผู้ว่าการการประปา
ส่วนภูมิภาค มีคำสั่งให้ยกเลิกการประกวดราคาครั้งที่ ๑ และประกาศประกวดราคาครั้งที่ ๒ ตามที่กองจัดหาของโจทก์เสนอ เหตุที่มีคำสั่งดังกล่าวก็เนื่องมาจากจำเลยร่วมพิจารณาแล้วเห็นว่าบริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด ผู้ชนะการประกวดราคาครั้งที่ ๑ ปฏิบัติผิดเงื่อนไขการประกวดราคาในขั้นตอนการจัดทำสัญญาไม่อาจ
ทำสัญญาจ้างบริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด และกรมบัญชีกลางซึ่งเป็นกรรมการและเลขานุการคณะกรรมการว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ (กวพ.อ.) ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี
ว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๙ มีหนังสือกรมบัญชีกลางที่ กค(กวพอ) ๐๔๐๘.๔/๐๔๒๙๐ ลงวันที่ ๒๘ สิงหาคม ๒๕๔๙ แจ้งผลการพิจารณาของคณะกรรมการว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการ
ทางอิเล็กทรอนิกส์ว่า หากกรณีผู้เสนอราคาต่ำสุดไม่ยอมเข้าทำสัญญาหรือข้อตกลงกับส่วนราชการภายใน
เวลาที่กำหนด ส่วนราชการจะต้องยกเลิกการประกวดราคาแล้วดำเนินการใหม่ และจากเว็บไซต์
ของสำนักมาตรฐานการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ กรมบัญชีกลาง ที่ลงเผยแพร่เพื่อการปฏิบัติตามระเบียบ
สำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๙ ส่วนที่เกี่ยวกับ
การประกวดราคา (e-Auction) ในกรณีรายที่เลือกไม่ยอมเข้าทำสัญญา ให้ยกเลิก (เรียกต่ำถัดไปไม่ได้)
จึงพิจารณายกเลิกการประกวดราคาครั้งที่ ๑ และประกาศประกวดราคาครั้งที่ ๒ เป็นการดำเนินการสั่งการตามกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับที่เกี่ยวข้อง ไม่เป็นการฝ่าฝืนระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ
ด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๙ จำเลยร่วมจึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ไม่จำต้องวินิจฉัยปัญหา
เรื่องอายุความ
คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของโจทก์ว่า จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ จะต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์หรือไม่ เพียงใด เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ มีหน้าที่ในการดำเนินการตรวจสอบหลักประกันซองหรือหนังสือค้ำประกันของผู้เสนอราคาว่าเป็นหนังสือค้ำประกันของบริษัทเงินทุน หรือบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ที่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการเงินทุนเพื่อการพาณิชย์และประกอบธุรกิจ
ค้ำประกันตามประกาศของธนาคารแห่งประเทศไทยหรือไม่ ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี
ว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๙ ข้อ ๙ (๒) ประกอบเอกสารประกวดราคาข้อ ๓ ข้อ ๕ และข้อ ๖.๒ ซึ่งหากมีการตรวจสอบก็จะทราบว่าหนังสือค้ำประกันของบริษัทที เอ็ม บี ลิสซิ่ง จำกัด เป็นบริษัทที่ไม่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการเงินทุนเพื่อการพาณิชย์และประกอบธุรกิจค้ำประกันตามประกาศ
ของธนาคารแห่งประเทศไทย ไม่สามารถใช้เป็นหลักประกันซองตามเงื่อนไขที่กำหนดตามประกาศ
และระเบียบที่เกี่ยวข้องได้ก็ตาม แต่ในการประกวดราคาจ้างเหมามีขั้นตอนในการวางหลักประกัน ๒ ครั้ง
ครั้งแรกก่อนการเข้าประกวดราคา เรียกว่าหลักประกันซอง และครั้งหลังเมื่อชนะการประกวดราคาก่อนเข้าทำสัญญาเรียกว่าหลักประกันสัญญา วัตถุประสงค์ของการที่หน่วยงานราชการให้ผู้เข้าร่วมประมูล
ยื่นหลักประกันซอง เพื่อเป็นหลักประกันของผู้ชนะราคาว่าจะยอมผูกพันตามการประมูลและการเสนอราคา
กับหน่วยงานราชการนับแต่วันเริ่มต้นเสนอราคาจนถึงวันสิ้นสุดการยืนราคา ดังนี้ แม้หลักประกันซองที่
บริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด ทำมาไม่ถูกต้อง แต่เมื่อบริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด ผู้เสนอราคาต่ำสุดเป็นผู้ชนะการประมูลยังต้องผูกพันที่จะต้องทำสัญญากับโจทก์ และในขั้นตอนการทำสัญญาหากบริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด นำหลักประกันสัญญาที่ถูกต้องมาวาง โจทก์ก็ต้องผูกพันที่จะต้องทำสัญญาจ้าง
กับบริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด เมื่อข้อเท็จจริงได้ความว่า บริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด
ใช้หลักประกันซองกับหลักประกันสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันซึ่งออกโดยบริษัทที เอ็ม บี ลิสซิ่ง จำกัด
คนละฉบับ โดยเป็นหนังสือค้ำประกันเลขที่ TMBL-LLG ๑๐๒๕๔/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๓
กับหนังสือค้ำประกันเลขที่ TMBL-LG ๑๐๓๓๕/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๑๑ สิงหาคม ๒๕๕๓ ตามลำดับ ประกอบกับภายหลังที่โจทก์ตรวจสอบพบว่าบริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด นำหนังสือค้ำประกันการทำสัญญา
ของบริษัทที เอ็ม บี ลิสซิ่ง จำกัด ซึ่งไม่ได้เป็นบริษัทเงินทุนหรือสถาบันการเงินที่ได้รับอนุญาตจากธนาคาร
แห่งประเทศไทย มาเป็นหลักประกัน ไม่ถูกต้องตามเงื่อนไขในเอกสารประกวดราคา โจทก์แจ้งให้บริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด นำหลักประกันใหม่มาเปลี่ยนแล้ว แต่บริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด ไม่ได้นำหลักประกันใหม่มาเปลี่ยนภายในระยะเวลาที่โจทก์กำหนด โจทก์จึงประกาศยกเลิกการประกวดราคาเนื่องจากหลักประกันสัญญาไม่ถูกต้อง ดังนั้น การที่บริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด ไม่นำหลักประกันสัญญา
ที่ถูกต้องมาเปลี่ยนภายในระยะเวลาที่โจทก์กำหนด จึงไม่ใช่เป็นการยกเลิกสัญญาเพราะหลักประกันซอง
ไม่ถูกต้อง ทั้งจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ในฐานะคณะกรรมการประกวดราคาไม่มีความเกี่ยวข้องในขั้นตอน
การทำสัญญาจ้าง ความเสียหายส่วนต่างของค่าจ้างที่เพิ่มขึ้นของโจทก์ที่ประกาศยกเลิกการประกวดราคาครั้งที่ ๑ และต้องดำเนินการประกาศประกวดการจัดจ้างใหม่ครั้งที่ ๒ และต้องทำสัญญาจ้างบริษัทไฮโดรเท็ค จำกัด
ซึ่งเป็นผู้เสนอราคาต่ำสุดในการจัดจ้างครั้งที่ ๒ จึงไม่เกี่ยวกับการตรวจหลักประกันซองของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ กับพวก เพราะเป็นคนละขั้นตอนกัน นอกจากนี้พฤติการณ์ที่โจทก์แจ้งให้บริษัทไจแอ็นท คอนสตรัคชั่น จำกัด นำหลักประกันใหม่มาเปลี่ยนนั้น ยังแสดงให้เห็นว่าโจทก์ได้ยอมรับเอาการดำเนินการประกวดราคาของจำเลยที่ ๑
ถึงที่ ๓ และไม่ถือเอาความบกพร่องของหลักประกันซองเป็นข้อสาระสำคัญแล้ว จึงไม่ใช่เหตุที่โจทก์จะอ้างเหตุ
ความไม่ถูกต้องของหลักประกันซองเพื่อเรียกให้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ได้อีก
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ จึงไม่ต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้โจทก์
พิพากษายืน.
(สมเกียรติ คูวัธนไพศาล - วิไลวรรณ ชิดเชื้อ - ดณยา วีรฤทธิ์)
กรรณิกา อัศวเมธา - ย่อ
สุโรจน์ จันทรพิทักษ์ - ตรวจ